加強(qiáng)投資項(xiàng)目可行性研究 著力推動(dòng)投資高質(zhì)量發(fā)展——《投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱及說明》解讀之一
近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱及說明（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號，以下簡稱可研大綱），包括《政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫通用大綱（2023年版）》（以下簡稱《通用大綱》）、《企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫參考大綱（2023年版）》（以下簡稱《參考大綱》）和《關(guān)于投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱的說明（2023年版）》。在組織起草可研大綱過程中，我們堅(jiān)持貫徹黨的二十大精神，立足我國國情，強(qiáng)化系統(tǒng)觀念，努力推動(dòng)建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，符合中國投資實(shí)踐活動(dòng)的投資項(xiàng)目可行性研究制度規(guī)范?？裳写缶V的頒布實(shí)施，將為擴(kuò)大有效投資，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。
一、深刻認(rèn)識加強(qiáng)投資項(xiàng)目可行性研究的重要性和迫切性
黨中央、國務(wù)院高度重視投資項(xiàng)目前期工作。習(xí)近平總書記在2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的重要講話中指出，要加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備和前期工作，強(qiáng)化要素保障。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要增強(qiáng)投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。黨的十八大以來，投融資體制改革持續(xù)深化，投資法規(guī)制度體系逐步健全，投資政策工具不斷豐富，投資形勢和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，可研大綱作為開展項(xiàng)目可行性研究工作的基礎(chǔ)指南，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢新要求，鞏固和深化投融資體制改革成果，著力加強(qiáng)對項(xiàng)目前期工作的政策指導(dǎo)，將為各有關(guān)方面高質(zhì)量開展項(xiàng)目可行性研究工作，切實(shí)提升項(xiàng)目前期工作質(zhì)量提供重要基礎(chǔ)性技術(shù)支撐和制度遵循。
加強(qiáng)投資項(xiàng)目可行性研究是實(shí)現(xiàn)投資高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。黨的二十大報(bào)告指出，要加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量的投資，高質(zhì)量的投資需要高質(zhì)量的投資決策，高質(zhì)量的投資決策需要高質(zhì)量的可行性研究。要實(shí)現(xiàn)投資高質(zhì)量發(fā)展，就必須強(qiáng)化投資項(xiàng)目可行性研究的基礎(chǔ)作用，深入把握項(xiàng)目可行性研究的重點(diǎn)，著重提高投資綜合效益，注重防控項(xiàng)目決策、建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為有效投資，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展。
加強(qiáng)投資項(xiàng)目可行性研究是鞏固和深化投融資體制改革的客觀需要。2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》確立了政府投資和企業(yè)投資分類管理的改革框架。2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，部署深化投資領(lǐng)域“放管服”改革，推進(jìn)投資審批由串聯(lián)改為并聯(lián)。2016年、2019年《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》《政府投資條例》先后頒布，標(biāo)志著投資管理全部納入法治化軌道。貫徹落實(shí)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的精神，可研大綱根據(jù)政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目分類管理要求，明確兩類項(xiàng)目可行性研究的不同側(cè)重，努力將投融資體制改革成果轉(zhuǎn)化制度規(guī)范，并通過制度促進(jìn)改革不斷向縱深推進(jìn)。
加強(qiáng)投資項(xiàng)目可行性研究是提升投資決策科學(xué)化法治化水平的內(nèi)在要求。20世紀(jì)80年代初，學(xué)習(xí)借鑒世界銀行和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，我國探索引入可行性研究制度。2002年原國家計(jì)委印發(fā)《投資項(xiàng)目可行性研究指南（試用版）》（以下簡稱《指南》），在指導(dǎo)項(xiàng)目可行性研究工作、引領(lǐng)我國投資項(xiàng)目科學(xué)決策等方面發(fā)揮了重要作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢的深刻變化，《指南》有關(guān)內(nèi)容需要根據(jù)我國投資管理的實(shí)踐進(jìn)行相應(yīng)修改?？裳写缶V在《指南》基礎(chǔ)上，著力補(bǔ)充完善綠色發(fā)展、共同富裕、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容，著力加強(qiáng)可行性研究工作重點(diǎn)內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有助于深化項(xiàng)目可行性研究的廣度和深度，將為各類投資主體推進(jìn)項(xiàng)目科學(xué)決策提供重要指引，為各級人民政府依法加強(qiáng)和改進(jìn)投資管理提供基礎(chǔ)依據(jù)。
二、準(zhǔn)確把握可研大綱的原則要求，著力深化可行性研究工作
此次頒布的可研大綱，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，在2002年《指南》基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以著力推動(dòng)投資高質(zhì)量發(fā)展為主線，按照政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目分類管理的總體思路，圍繞項(xiàng)目建設(shè)必要性、方案可行性及風(fēng)險(xiǎn)可控性等三大目標(biāo)，更加注重發(fā)揮重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的引領(lǐng)作用，更加注重從項(xiàng)目全生命周期出發(fā)統(tǒng)籌擬定項(xiàng)目投融資和建設(shè)實(shí)施方案，更加注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等新評價(jià)理念的應(yīng)用，更加注重可行性研究重點(diǎn)內(nèi)容的邏輯銜接，將擴(kuò)大內(nèi)需、碳達(dá)峰碳中和、自主創(chuàng)新，以及投資建設(shè)數(shù)字化等新要求有機(jī)融入可行性研究制度規(guī)范。在具體適用過程中，要重點(diǎn)把握好三方面的原則要求。
（一）可行性研究要貫徹投資項(xiàng)目全生命周期管理的理念
從投資項(xiàng)目全生命周期來看，投資項(xiàng)目包括項(xiàng)目決策、建設(shè)、運(yùn)營三個(gè)主要階段。在三個(gè)主要階段中，具體包括項(xiàng)目發(fā)起、可行性研究、項(xiàng)目決策、建設(shè)準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營管理，以及涉及項(xiàng)目全生命周期的投融資與財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管控等一系列具體環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)既有先后順序，也互相交叉、影響和制約。為了保證投資決策達(dá)到預(yù)期效果，提升投資決策的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，可行性研究應(yīng)從項(xiàng)目全生命周期管理的角度出發(fā)，全面系統(tǒng)分析各環(huán)節(jié)涉及的因素，客觀進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等影響論證評價(jià)，準(zhǔn)確識別和管控各類風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上擇優(yōu)提出項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案。可研大綱重點(diǎn)突出“四個(gè)強(qiáng)化”。
強(qiáng)化規(guī)劃政策符合性分析。可行性研究應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃要求，從擴(kuò)大內(nèi)需、共同富裕、鄉(xiāng)村振興、科技創(chuàng)新、節(jié)能減排、碳達(dá)峰碳中和、國家安全、基本公共服務(wù)保障等重大政策目標(biāo)層面進(jìn)行分析，研究提出項(xiàng)目建設(shè)的必要性，評價(jià)項(xiàng)目與戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、政策要求的一致性。
強(qiáng)化投資建設(shè)全過程數(shù)字化應(yīng)用方案分析。投資建設(shè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型有利于帶動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)和建筑材料產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目造價(jià)、進(jìn)度、質(zhì)量、安全的精準(zhǔn)有效控制，促進(jìn)項(xiàng)目全生命周期降本增效。因此，可行性研究在確定項(xiàng)目建設(shè)方案時(shí)，應(yīng)重視數(shù)字化應(yīng)用，在對項(xiàng)目組織實(shí)施、工期安排、招標(biāo)方案等進(jìn)行分析，明確建設(shè)管理方案基礎(chǔ)上，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際研究提出推進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)維數(shù)字化應(yīng)用和交付的方案。
強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)營方案的比較分析。可行性研究要改變以往“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的做法，更加重視項(xiàng)目運(yùn)營方案分析研究。在可行性研究提出項(xiàng)目運(yùn)營方案時(shí)，要注意運(yùn)營模式的選擇和創(chuàng)新，制定項(xiàng)目全生命周期關(guān)鍵績效指標(biāo)和績效管理機(jī)制，著力加強(qiáng)基于項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)營方案優(yōu)化和系統(tǒng)性論證。
強(qiáng)化項(xiàng)目融資方案和財(cái)務(wù)可持續(xù)性保障分析。可行性研究要在統(tǒng)籌明確項(xiàng)目產(chǎn)出方案、建設(shè)方案和運(yùn)營方案的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)研究擬定項(xiàng)目投資需求和融資方案。對于使用債務(wù)融資的項(xiàng)目，要評價(jià)項(xiàng)目債務(wù)清償能力，以及是否增加當(dāng)?shù)卣?cái)政支出負(fù)擔(dān)、引發(fā)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。對于企業(yè)投資項(xiàng)目，要突出財(cái)務(wù)可持續(xù)性論證，分析投資項(xiàng)目對企業(yè)整體財(cái)務(wù)狀況的影響，判斷項(xiàng)目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量，確保維持正常運(yùn)營及保障資金鏈安全。
（二）可行性研究要體現(xiàn)政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目分類管理的要求
可行性研究作為投資項(xiàng)目決策的重要依據(jù)，是國際通行的項(xiàng)目決策管理工具。無論是政府投資項(xiàng)目還是企業(yè)投資項(xiàng)目，在進(jìn)行決策時(shí)都應(yīng)高度重視可行性研究工作。但基于兩類項(xiàng)目在投資目的、投資方向、資金來源、決策程序和管理的差異性，應(yīng)區(qū)分兩類項(xiàng)目在可行性研究內(nèi)容的不同側(cè)重，增強(qiáng)研究論證的精準(zhǔn)性和科學(xué)性，為科學(xué)化投資決策提供基礎(chǔ)支撐。
政府投資項(xiàng)目可行性研究應(yīng)突出經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效益。《通用大綱》要求政府投資項(xiàng)目的可行性研究重點(diǎn)聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，在滿足基本需求時(shí)更加關(guān)注社會(huì)效果評價(jià)。在編寫過程中，政府投資項(xiàng)目可行性研究應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和財(cái)政可負(fù)擔(dān)性，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模等，切實(shí)防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！锻ㄓ么缶V》屬于強(qiáng)制適用范疇，政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告原則上應(yīng)按照《通用大綱》進(jìn)行編寫，并作為各級政府及有關(guān)部門審批政府投資項(xiàng)目的基本依據(jù)。
企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究應(yīng)突出經(jīng)濟(jì)性和可持續(xù)性。根據(jù)《參考大綱》，企業(yè)投資項(xiàng)目可研大綱在落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)基礎(chǔ)上，重在引導(dǎo)企業(yè)重視項(xiàng)目可行性研究，關(guān)注戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策的引導(dǎo)，以滿足市場需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需求分析，引導(dǎo)企業(yè)提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性和財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，促進(jìn)依法合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營，防范各類風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。《參考大綱》不具有強(qiáng)制性，屬于參考適用。
（三）可行性研究要聚焦“三大目標(biāo)、七個(gè)維度”的核心內(nèi)容
可行性研究的主要內(nèi)容是對項(xiàng)目產(chǎn)出、資源保障、建設(shè)規(guī)模、工藝路線、設(shè)備選型、資金籌措等方案進(jìn)行策劃，從需求、建設(shè)、運(yùn)營、財(cái)務(wù)、影響及風(fēng)險(xiǎn)管控等角度進(jìn)行綜合研究分析，提出項(xiàng)目是否值得投資以及如何進(jìn)行建設(shè)與運(yùn)營的結(jié)論與建議。無論是《通用大綱》，還是《參考大綱》都強(qiáng)調(diào)，可行性研究要圍繞投資項(xiàng)目建設(shè)必要性、方案可行性及風(fēng)險(xiǎn)可控性三大目標(biāo)開展系統(tǒng)、專業(yè)、深入論證，重點(diǎn)要把握“七個(gè)維度”的研究論證內(nèi)容。
項(xiàng)目建設(shè)必要性應(yīng)重點(diǎn)論證需求可靠性。項(xiàng)目建設(shè)必要性應(yīng)主要從宏觀、中觀和微觀層面展開分析，研究項(xiàng)目建設(shè)的依據(jù)和理由。對于主要滿足社會(huì)公共需求的投資項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)行社會(huì)需求研究。要通過對項(xiàng)目的產(chǎn)出品、投入品或服務(wù)的社會(huì)容量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和數(shù)量等進(jìn)行分析，為確定項(xiàng)目的目標(biāo)受益群體、建設(shè)規(guī)模和服務(wù)方案提供依據(jù)。
項(xiàng)目方案可行性應(yīng)重點(diǎn)論證要素保障性、工程可行性、運(yùn)營有效性、財(cái)務(wù)合理性和影響可持續(xù)性。其中，要素保障性分析應(yīng)包括項(xiàng)目選址、土地要素保障，以及水資源、能耗、碳排放強(qiáng)度和污染減排指標(biāo)控制要求及保障能力等。工程可行性分析應(yīng)包括技術(shù)方案、設(shè)備方案、工程方案，并明確建設(shè)管理方案等。運(yùn)營有效性分析應(yīng)包括運(yùn)營模式選擇、運(yùn)營組織、安全保障、績效管理等。財(cái)務(wù)合理性分析應(yīng)研究項(xiàng)目投資需求和融資方案，計(jì)算有關(guān)財(cái)務(wù)評價(jià)指標(biāo)，評價(jià)項(xiàng)目財(cái)務(wù)盈利能力、償債能力和財(cái)務(wù)持續(xù)能力。影響可持續(xù)性應(yīng)重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源能源、生態(tài)環(huán)境等外部影響效果的評價(jià)，并注意與節(jié)能評價(jià)、環(huán)境影響評價(jià)等專項(xiàng)評價(jià)的結(jié)果相銜接。
項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控性應(yīng)重點(diǎn)論證風(fēng)險(xiǎn)管控方案。可行性研究應(yīng)重視識別項(xiàng)目存在的各種潛在風(fēng)險(xiǎn)因素，并分析評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其危害程度，提出風(fēng)險(xiǎn)管控方案和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案。重大項(xiàng)目還應(yīng)當(dāng)對社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析，對可能引發(fā)“鄰避”問題的，應(yīng)提出綜合管控方案。
三、抓好可研大綱貫徹實(shí)施，切實(shí)提升投資項(xiàng)目前期工作質(zhì)量
可研大綱的頒布實(shí)施，將引領(lǐng)工程咨詢和投資管理理念、模式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。要以可研大綱頒布為契機(jī)，推動(dòng)各有關(guān)方面更加重視項(xiàng)目可行性研究，將有關(guān)要求落實(shí)落細(xì)到投資各行業(yè)各領(lǐng)域各主體，確保理解到位、貫徹到位，以高質(zhì)量的可行性研究提升投資決策的科學(xué)化水平，助力擴(kuò)大有效投資。
（一）推進(jìn)準(zhǔn)確全面適用。一是把握好承繼適用的關(guān)系?？裳写缶V與2002年的《指南》是承繼關(guān)系，對于可研大綱沒有涵蓋的可行性研究方法等內(nèi)容，仍然適用《指南》有關(guān)規(guī)定。二是把握好與行業(yè)適用的關(guān)系?？裳写缶V適用于我國境內(nèi)各行業(yè)各類投資項(xiàng)目的可行性研究工作，是對投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫內(nèi)容和深度的一般要求和基礎(chǔ)指引。為更好適應(yīng)不同行業(yè)領(lǐng)域的特點(diǎn)和要求，有關(guān)行業(yè)主管部門可根據(jù)實(shí)際需要對大綱有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行合理調(diào)整，制定適用具體行業(yè)或領(lǐng)域的可行性研究報(bào)告編寫大綱或?qū)嵤┘?xì)則。三是把握好靈活適用的關(guān)系。在編寫具體項(xiàng)目可行性研究報(bào)告時(shí)，可結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際對大綱所要求的內(nèi)容予以適當(dāng)調(diào)整。對于建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項(xiàng)目，可簡化有關(guān)內(nèi)容。對于重大或復(fù)雜項(xiàng)目，可在可行性研究報(bào)告正文之前形成摘要，綜述項(xiàng)目概況、可行性研究過程、主要結(jié)論和建議等。
（二）加強(qiáng)宣傳解讀和專題培訓(xùn)。組織新聞媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)和專家學(xué)者多渠道、多角度廣泛開展宣傳解讀，并針對各地方、企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)和金融企業(yè)等分層次、有重點(diǎn)開展系列專題培訓(xùn)。推動(dòng)各級投資主管部門和其他有關(guān)部門落實(shí)可研大綱要求，加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究重點(diǎn)內(nèi)容的審核，提升投資管理法治化水平。指導(dǎo)各類投資主體和工程咨詢機(jī)構(gòu)在投資項(xiàng)目謀劃、儲(chǔ)備和上報(bào)階段，更加重視項(xiàng)目可行性研究工作，促進(jìn)全過程工程咨詢深入發(fā)展，切實(shí)提升項(xiàng)目前期工作質(zhì)量。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)注重把握可研大綱有關(guān)財(cái)務(wù)及投資融資管理的內(nèi)容，促進(jìn)投貸聯(lián)動(dòng)。推動(dòng)高校、科研院所設(shè)置可行性研究理論和方法專業(yè)課程，促進(jìn)相關(guān)理論研究和實(shí)踐發(fā)展。
（三）建立跟蹤反饋和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。改革永遠(yuǎn)在路上，投融資體制改革也在不斷鞏固和深化過程中。投資項(xiàng)目可行性研究工作也要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革的不斷深化，因應(yīng)形勢、與時(shí)俱進(jìn)，在實(shí)踐中不斷地總結(jié)、改進(jìn)、提升。要建立可行性研究報(bào)告編寫大綱階段性評估和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)收集、整理各方面對可研大綱的意見建議，并結(jié)合投資管理新形勢新要求適時(shí)予以修訂，形成實(shí)踐和制度相互檢驗(yàn)、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的良性循環(huán)。
（國家發(fā)展改革委投資司）
